濫用司法覆核及法援制度 社會蒙受極大損失

郭文緯,廉政公署首位華人副廉政專員兼執行處首長,雖已退休多年,仍積極參與全球的反貪工作,多次獲邀到外國分享反貪經驗,亦是香港大學專業進修學院國際反貪課程的主任及客座教授。
 
2017-05-19

在2015年12月,法律界元老級人物、終審法院前常任法官列顯倫(Henry Litton),批評本港近年有不少人或團體,在政治事件或者基建工程上濫用司法覆核制度,使司法機構以大量時間處理「濕碎案件」,還指出有很多案件都是缺乏根據,更甚至為社會帶來重大經濟損失。

法律界元老批評司法覆核被濫用

列顯倫舉出例子,指一名居於東涌的婦人就港珠澳大橋的環評報告提出司法覆核,使工程被迫停工5個月,最終整項工程延誤長達兩年。根據公開資料,單是政府訴訟以及有關法律援助的成本,就超過1,000萬港元;尤有甚者,司法覆核令工程被迫停工、延誤了二年,工程成本上升了超過60億港元,這是庫房的巨大損失,也是香港市民的損失。

對於資深法官也對司法覆核制度提出嚴厲批評,有論者認為相關部門應馬上回應就司法覆核及法援制度作出深入檢討;可惜,他們對問題似乎未有大反應,而有關司法覆核、法援的問題只怕會延續下去。

事實上,港珠澳大橋只是冰山一角的例子,倘若大家平日有留意新聞報道,或會知道本港一名外號為「長洲覆核王」的長洲居民郭卓堅,經常就不同事件到法院提出司法覆核申請,在網上搜羅相關資料,發現郭卓堅在過去十多年提請了30多次司法覆核,但他提出很多關於社會、政治事件的司法覆核申請,大部分都不是對他有直接損害。例如他最近的司法覆核申請,就是控告特首梁振英及運房局局長張炳良不多建公屋的決定為錯誤。筆者認為,如果郭卓堅用自己的金錢提出司法覆核,筆者也未必會大力反對,但他以法律援助、公帑打官司,而且幾乎他所有申請也為法援署也批准,筆者認為這是不得不注意的大問題。

參考外國經驗 重新檢視相關制度

對於本港近年有人越來越多人濫用司法覆核和法援制度的問題,筆者也不明白政府部門、司法機構為何不對有關制度作出檢討。其實,他們應參考英國在2014年進行的司法覆核和法援制度檢討,當中寫明:「檢討相關制度有多方面因素,包括社會「無故」地出現大量司法覆核案件,這些案件被用作成阻礙政府規劃、發展的手段;以及面對司法覆核案的財政風險。」

在有關檢討報告中,英國司法部長就明確表示:「他相信司法覆核作為制衡不合法的行政決定或行動的制度,理應受到保護,但他認為有關制度已被濫用,並以此作為社會發展的「剎車掣」;因此,司法覆核制度在英國的應用已超出原先設立制度的原意,更成為「競選工具」或者阻延合法的提案,這既對經濟、納稅人有壞處,亦令公眾對司法制度的信心有影響。」

筆者認為,英國的司法覆核檢討的起因和結論仿如香港的一面鏡子(尤其兩者也是實行《普通法》的地方),只是香港在有關問題視而不見。筆者作為關心香港法制、未來發展的市民,在此提出英國檢討報告的建議,供各方人士作進一步思考:

第一,理應在高等法院成立一個專家法庭,法官應有處理基建和規劃的專門知識。這既有助於加快處理程序,亦可專業處理有關的案件,避免港珠澳大橋初級法院裁定政府敗訴的低級錯誤。

第二,法律援助一般不應該被應用於涉及基建及規劃事宜的案件,除非有個別人士因此而被置於即時風險之中,例如將失去家園等;倘若套用這個準則,東涌居民就港珠澳大橋環評報告提出司法覆核的案件理應就不會得到法律援助;

第三,在其他司法覆核案件,如果申請人未能提出他與案件有實質關係和影響的話,法律援助亦不應審批。這準則有助於倒堵政黨利用法援制度、選擇市民代為提出司法覆核的漏洞;

第四,容許司法覆核案直接「跳到」終審法院審理,使處理案件的速度能更多快,亦可避免政府基建工程因此而延誤;

第五,倘若法院拒絕批准司法覆核申請,那些「無故」出現的法律援助個案將不會得到法援署的付費;故此,法律界專業人士必須保證有充足理據在「接收」法援個案,否則即使他們確實為提訴人提供了法律支援,也不會得到法援署的付費;

英國有關部門處理相關問題的手法值得稱許,濫用司法覆核己成為一個「全球性」問題,最近,蘇格蘭政府也公布會設立檢討委員會對司法覆核以及法援制度作出全面檢討。

應探討如何善用公帑

最後,根據現行的法律援助制度,筆者實在不明白為何申請法援者有權選擇律師,而且那些律師往往會收取高昂費用。以「長洲覆核王」申請過的司法覆核案和法律援助為例,代表過他的律師有不少「星級大狀」例如資深大律師李柱銘;而聘用這些「星級大狀」的訴費,卻要社會承擔。

舉個例子,如果一個富翁到私家醫院求診,他當然可負擔起聘用名醫的費用;但如果一個普通市民到公立醫院求醫呢?那名市民當然無權指定要由資深的私家名醫為他治療。儘管我們不能完全把法律類比為醫療服務,但為何法律援助服務要用高昂費用資助提訴人聘請「星級大狀」?要善用公帑,是否應該定立一個法律援助的標準費用?

每年社會大眾對審計署的審計報告都很期待,了解政府部門如何濫用公帑。筆者認為,現在就是適當時機,審計署對法援系統進行全面審計,探討每年巨額公帑支出是否符合公義。

原文轉載自《中國日報》 2017年5月15日(原文為英文版,此中文版由《港人講地》翻譯,並已獲作者核實)

 

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